참세상

트럼프의 무역 전략을 둘러싼 투쟁의 쟁점은 무엇일까? 이 질문에 대해, 이번 주말 블룸버그(Bloomberg)에 올라온 숀 도넌과 애나 웡의 탁월한 기사가 깊이 있는 논의를 제시했다.

이 기사의 출발점은 앞으로의 방향을 설정하려면 첫 번째 트럼프 행정부에서의 관세 역사, 그의 팀이 배운 점, 그리고 향후 몇 년 동안의 우선순위를 이해해야 한다는 것이다. 하지만 이 문제는 이를 훨씬 넘어선다.

블룸버그 팀은 불확실성을 좁히기 위해 다음과 같은 구분이 필요하다고 주장한다.

트럼프의 즉흥적이고 자유분방한 공개 발언의 드라마 — 지난주 멕시코, 캐나다, 중국을 향한 통화 충격을 유발할 관세 위협과 토요일에 BRICS 경제를 향한 새로운 경고와 같은 발언 — 와 관세가 설계되고 실행되는 느린 과정을 구분해야 한다. 드라마는 즉시 시작되었지만, 관세는 더 점진적으로 진행될 수 있다.

트럼프가 취임 즉시 다양한 조치를 위협하고 있지만, 가장 가능성 있는 시나리오는 그의 팀이 이를 "미국 소비자들에게 가격 충격을 최소화하면서 협상 지렛대와 관세 수익을 극대화하기 위해" 순차적으로 관세를 인상하는 방식으로 조정할 것이라는 점이다.

블룸버그는 의사결정 내부자들에 대한 많은 정보에 접근할 수 있으며, 이를 바탕으로 다음과 같은 시나리오를 제시한다.

결과적으로 평균 미국 관세율은 2026년 말까지 거의 8%로 세 배 증가할 것이다. 만약 상황이 이렇게 진행된다면, 미국의 상품 수출입은 현재 세계 총량의 21%에서 18%로 감소하고, 미·중 간의 무역도 급감하게 된다. 미국의 경제 성장률은 둔화하고, 높은 관세와 강달러로 인해 인플레이션은 복잡한 상충 효과를 겪게 된다. 강세를 보이는 주식 시장은 약세의 장애물을 넘어야 하고, 실업률도 상승할 것이다. 그러나 트럼프가 선거운동 기간에 제시했던 천문학적인 범용 관세로 인한 극단적인 효과는 피할 수 있게 된다.

트럼프가 멕시코, 캐나다, 중국을 상대로 이민과 펜타닐 문제에 대해 징벌적 제재를 언급하며 불평했지만, 이는 전체적인 시나리오에서 벗어나지 않는다.

구체적인 산업에 미치는 영향은 평가하기가 더 어렵다. 블룸버그의 또 다른 보고서에 따르면:

"캐나다와 멕시코에서 미국으로 들어오는 약 970억 달러 규모의 자동차 부품과 400만 대의 완성차에 이러한 수준의 관세가 부과된다면 '파괴적'일 것"이라고 울프 리서치(Wolfe Research)의 분석가들은 화요일에 발표한 메모에서 말했다. 이들은 평균 신차 가격이 약 3,000달러 상승할 것으로 보며, 이는 이미 많은 소비자들이 감당하기 어려운 약 50,000달러의 비용에 더해지는 것이라고 덧붙였다.

트럼프가 이를 감수할지 여부는 아무도 예측할 수 없다. 지난번에는 적시에 이루어진 로비 활동 덕분에 NAFTA를 파기하려던 시도를 단념한 바 있다.

트럼프가 헤지펀드 매니저 스콧 베센트(Scott Bessent)를 재무장관으로 선택한 것은 무역과 관련된 혼란스러운 조치에 대해 우려하던 시장에 안도감을 주었다. 베센트는 자신의 최우선 과제가 경제 성장률을 3%로 끌어올리는 것이라고 밝혔다. 하지만 이번에는 주요 인사들이 무역에 대한 태도를 기준으로 선별되었다는 점도 분명하다.

의미심장하게도, 트럼프 1기 행정부의 무역 전사였던 로버트 라이트하이저는 더 이상 대담한 조치를 취할 인물로 간주되지 않아 배제되었다. 도난과 웡은 이렇게 지적한다.

"트럼프는 지난주 라이트하이저의 오랜 보좌관이자 전 비서실장인 제이미슨 그리어를 미국 무역대표로 지명했다. 이는 77세의 나이에도 미국 정책 결정 과정에서 가장 날카로운 보호주의 전략가로 평가받는 라이트하이저가 직접 행정부에서 활동하기보다는 자신의 제자를 통해 간접적으로 역할을 수행해야 할 상황에 처했음을 보여준다."

그리어는 중국과의 디커플링(탈동조화)에 대해 강경한 입장을 보여왔으며, 관련 주요 수치는 논쟁에 기름을 부을 것이다. 현재 미국의 대중국 수입은 2020년 말 트럼프가 퇴임했을 때보다 상당히 높은 수준이다.

트럼프는 상황을 더 복잡하게 만들며, 그의 전환 팀의 핵심 인물 중 한 명인 하워드 루트닉을 상무장관으로 임명하고 "관세 및 무역 의제 주도"라는 특별 임무를 부여했다. 그러나 루트닉은 무역 정책에 대한 경험이 없으며, 트럼프 1기 행정부에서 같은 역할을 맡았던 윌버 로스는 결국 존재감이 사라졌었다.

트럼프의 정책이 단순히 충동에 의해 움직이지 않는다고 가정하면, 블룸버그는 가장 가능성 있는 첫 단계로 2025년 중반에 관세를 점진적으로 올리는 방안을 제시한다.

"2017년 8월 트럼프 행정부가 시작한 '무역법 301조 조사(중국의 불공정 무역 관행 조사)' 목록과 바이든 행정부가 중국 수입품에 대한 관세를 유지하는 데 사용한 기존 목록을 활용해 추가 관세를 도입할 것이다. 블룸버그 이코노믹스의 예측에 따르면, 초기 단계에서는 핀볼 기계, 잠옷, 볼펜과 같은 소비재 전반에 대해 15% 추가 관세를 부과할 가능성이 있다. 이는 트럼프가 2020년 1월 베이징과 '1단계' 합의를 체결하기 전, 첫 임기 동안 제안했던 관세 수준으로 돌아가는 것을 의미한다. 이는 중국이 1단계 합의를 준수하지 않았고, 이를 쉽게 실행에 옮길 수 있는 집행 메커니즘이 있다는 점에서 합리적인 조치로 보인다."

그러나 열린 질문은 이것이 기술 제재에서와 같이 더 깊은 디커플링(탈동조화)을 목표로 한 지속적인 관세 인상의 시작인지, 아니면 2019-2020년의 1단계 합의로 이어진 무역 협상을 재개하려는 초기 공격인지다. 협상이 성사되지 않을 경우, 트럼프 행정부는 중국에 대한 관세를 점진적으로 최대 75%까지 인상할 가능성이 있다. 블룸버그는 이것이 현실화할 경우, 미국으로의 중국 직접 수출의 80% 이상이 감소할 것으로 예상한다.

동시에 트럼프는 모든 수입품에 일반 관세를 도입할 계획을 자랑스럽게 밝혔는데, 행정부가 충동적으로 행동하지 않는다고 가정하면, 이는 "먼저 중간재, 이후 세계 각지에서 수입되는 자본재에 대해 3% 추가 관세를 부과하는" 형태를 띨 수 있다. 이로 인해 미국의 관세율은 2.6%에서 7.8%로 상승할 것이며, 이는 1930년 스무트-홀리 법(Smoot-Hawley, 수입 상품에 대한 관세를 대폭 인상한 법률) 이후 가장 극적인 증가가 될 것이다.

그 영향은 매우 불균등할 가능성이 크다. 이코노미스트(The Economist)는 이를 다음과 같이 지적한다.

특정 산업과 지역은 더 큰 고통을 겪을 것이다. 예를 들어, 자국 내 석유·가스 붐에도 불구하고 미국은 여전히 캐나다에서 하루 400만 배럴의 원유를 수입하고 있으며, 그중 대부분이 중서부로 들어간다. 또한, 미국이 수입하는 과일과 채소의 절반 이상은 멕시코에서 온다. 멕시코에 공장을 설립해 미국 시장용 차량을 생산하는 자동차 제조업체들도 특히 취약하다. 이에 따라 포드와 제너럴 모터스를 포함한 미국 업체뿐 아니라 일본의 닛산과 도요타, 독일의 BMW와 폭스바겐도 영향을 받을 것이다.

9월 26일, 주요 수입업체들의 주가가 하락했으며, 제너럴 모터스는 9%, 포드는 거의 3% 하락했다. 멕시코산 맥주(코로나, 모델로, 퍼시피코 등)를 수입하는 컨스텔레이션 브랜즈(Constellation Brands)와 의류를 판매하는 룰루레몬(Lululemon)을 포함한 주요 수입업체들도 2-4% 하락했다.

트럼프 행정부가 단순히 충동적으로 행동하지 않을 것이라는 희망은 근거 없는 바람이라기보다 1기 행정부 관세 정책에서 알 수 있는 내용에 기반한다. 블룸버그의 보고에 따르면:

과거 직원들이 여전히 "해셋 알고리즘(Hassett algorithm)"이라고 부르는 관세 설계 방식은 중국에 대한 초기 관세 목록을 감독한 경제자문위원회 의장 케빈 해셋(Kevin Hassett)의 이름에서 따온 것이다. 이 알고리즘은 인플레이션과 GDP에 미치는 영향을 최소화하기 위해 주로 부품과 기계를 대상으로 했다. 또한, 미국 구매자들이 대체품을 찾을 수 있는 상품에 초점을 맞췄다. 트럼프는 2기 행정부에서 해셋을 백악관 경제정책국(National Economic Council)의 국장으로 임명했으며, 그는 관세 설계의 세부사항에서 베센트 만큼 영향력을 발휘할 가능성이 있다.

미국 소비자들에게 미치는 영향을 최소화하려는 전략은 해셋 알고리즘을 따를 가능성이 크다. 하지만 이번에는 또 다른 고려사항이 있다. 트럼프는 관세를 수익 창출 장치로 선전하기 시작했다.

2017년 감세 및 일자리법(Tax Cuts and Jobs Act)을 연장하면 2026년부터 연간 5,000억 달러의 비용이 발생한다. 블룸버그 시나리오에서 제안된 관세 단계별 인상 경로를 따른다면, 이를 통해 2,500억 달러의 관세 수익이 창출될 것이다. 선거운동 중 베센트는 관세로 인한 추가 수익을 약 10년간 2.5조~3조 달러로 예상했으며, 트럼프주의자다운 독특한 관점을 더했다. 그는 "관세가 더 많은 생산을 미국으로 가져와 전반적인 세수 증대를 이끌 것"이라고 주장했다. 베센트는 이를 통해 "기업 세율이 트럼프가 제안한 15%로 낮아지더라도 국내 세수가 크게 증가할 것"이라고 말했다. 이를 트럼프판 래퍼 곡선(Laffer curve)이라 부를 수 있다. 래퍼 곡선은 세율을 낮추면 세수가 증가한다고 약속했던 것처럼, 이번에는 관세가 생산과 세수를 증가시켜 다른 세금을 더 쉽게 줄일 수 있게 할 것이라는 아이디어를 제시한다.

흥미롭게도, 관세가 트럼프의 예산 계획에서 중요한 요소로 자리 잡게 된다면 또 다른 변수가 등장한다. 바로 의회다.

트럼프의 무역 정책 대부분은 수년간 백악관에 축적된 권한을 이용해 대통령 서명을 통해 시행할 수 있다. 블룸버그는 이에 대한 유용한 목록을 제공한다.

섹션 301 조항은 트럼프 1기 행정부에서 중국을 상대로 사용되었지만, 멕시코와 캐나다에는 적용하기 어렵다. 섹션 232(무역확장법의 조항으로 국가 안보에 위협이 된다고 판단될 경우, 대통령이 관세 부과 또는 수입 제한)는 유용하지만 특정 상품에만 적용된다. 이코노미스트(The Economist)에 따르면, 트럼프가 자신의 프로그램을 실행할 가장 간단한 방법은 국제비상경제권한법(International Emergency Economic Powers Act, IEEPA)을 이용하는 것이다.

“IEEPA는 대통령이 거의 제한 없이 관세를 부과할 수 있도록 허용한다(‘대통령이 특정 위협과 관련해 국가비상사태를 선언하면, 어떠한 특이하고 비범한 위협에 대응하기 위해’). IEEPA는 트럼프에게 매력적인 요소를 제공한다. ‘이 법은 비상 권한이므로 절차적 요구사항이 최소화된다. 따라서 그가 원한다면 첫날부터 매우 신속하게 실행할 수 있다.’라고 미국 무역대표부(USTR)의 전 법률고문 워렌 마루야마(Warren Maruyama)가 말했다. 트럼프는 2019년, 불법 이민에 대한 보복으로 모든 멕시코 상품에 5% 관세를 부과하겠다고 위협하면서 이 법을 처음으로 관세에 사용했다. 또한 중요한 선례가 있다. 1971년 리처드 닉슨 대통령은 미국을 금본위제에서 이탈시키고 사실상 브레튼우즈 체제를 종료하며, ‘미국의 국제 경제적 입장을 강화할 필요성’을 비상사태로 선언해 모든 수입품에 10% 추가 관세를 부과했다. 법원은 닉슨의 행동을 인정했다.”

그러나 예상 관세 수익이 의회와의 예산 협상에 포함되면 상황이 복잡해질 수 있다.

도넌(Shawn Donnan)과 웡(Anna Wong)이 상기시키는 바에 따르면:

“새로운 세제 패키지에 더 높은 관세를 포함시키는 것은 스무트-홀리법(Smoot-Hawley) 이후 의회가 처음으로 수입 관세를 인상하는 것이 될 것이다. ... 트럼프가 감세안을 통과시키려면 공화당 상원의원 세 명 이상을 잃을 수 없다. 그러나 농업 주 출신의 공화당 의원들과 자유무역 지지자들은 트럼프가 관세를 상쇄 수단으로 사용하는 것에 반대할 가능성이 높다. 미국 농산물 수출에 대한 보복을 우려하는 소수의 의원들만으로도 이 과정을 지연시키거나 좌초시킬 수 있다.”

만약 트럼프가 더 나아가 중국의 WTO 가입 이후 제공된 무역 관계 정상화를 철회한다면, 자유무역 지지 세력, 특히 미국 상공회의소를 포함한 광범위한 반발에 직면할 가능성이 높다.

결국, 핵심 규제 요소는 여론이다. 이코노미스트는 이를 다음과 같이 요약한다.

“트럼프에게 가장 큰 제약은 시장과 대중의 반발에 대한 두려움일 가능성이 높다. ‘우리 신선 과일과 채소의 절반 이상이 캐나다와 멕시코에서 온다... 슈퍼볼 시즌이 바로 코앞이다. 트럼프가 임기 첫날 아보카도 과세 25%를 부과할 것이라고 진지하게 생각하는가?’라고 자유지상주의 싱크탱크 케이토 연구소(Cato Institute)의 스콧 린시콤(Scott Lincicome)은 말한다. ... 여론은 아마도 트럼프의 본능을 억제할 수 있는 유일한 법정일 것이다.”

한편, 결정적인 거시경제적 질문은 무역 정책이 달러 정책 전반과 어떻게 통합되는가에 있다.

마이클 페티스(Michael Pettis)는 미국의 만성적 무역 적자를 해결할 필요성을 가장 설득력 있게 옹호하는 인물 중 하나다. 그는 무역 적자가 대규모 자본 유입에 의해 충당된다는 점에 주목한다. 이는 미국만의 선택이 아니라 미국의 국내 정치경제와 무역 상대국의 경제가 맞물리면서 생긴 결과다. 이 교착 상태를 벗어나기 위해 페티스는 자본 유입과 무역 적자 간 균형을 바로잡기 위한 급진적 조치를 주장한다. 그는 최근 트위터 스레드에서 관세에 대해 열린 태도를 취할 필요가 있다고 강조하며, 대부분의 경제학자들이 이 주제에서 보여주는 독단주의를 비판했다. 페티스는 경제학자보다 경제사학자들과 대화하는 것이 훨씬 낫다고 주장했다.

“무역 개입의 영향을 이해하고 싶다면 경제사학자들에게 물어보는 것은 괜찮다. 하지만 절대 경제학자들에게 물어보지 마라. 그들의 답변은 거의 항상 그들의 이데올로기적 입장을 반영할 뿐일 가능성이 크기 때문이다.”

그러나 페티스의 관점처럼 보호주의를 전 세계적 불균형 상황에서 다소 거칠지만 정당화될 수 있는 도구로 본다면, BRICS 국가들이 달러 의존도를 줄이려는 시도에 대해 제재를 가하겠다는 트럼프의 최근 위협은 전혀 논리적이지 않다.

“BRICS 국가들에게 미국 달러를 대체하지 말라는 경고는 새 행정부가 글로벌 무역 및 자본 시스템에 대해 얼마나 혼란스러운지를 보여준다. 미국 달러 패권 유지는 미국이 표방한 무역 정책과 완전히 모순된다.

그 이유는 첫째, 외국인들이 미국 달러로 거래하는 것은 호의에서 비롯된 행동이 아니기 때문이다. 미국이 유일하게 자국 금융 시장에 대한 제한 없는 접근을 제공할 의지와 능력을 갖춘 나라로 남아 있고, 외국의 수출을 수용하기 위해 막대한 무역 적자를 감당할 준비가 되어 있는 한, 이 상황은 지속된다.

중상주의를 유지하고 미국 달러의 패권을 지키는 한, BRICS 국가들은 선택의 여지가 거의 없다. 그들의 중상주의적 정책 자체가 막대한 무역 흑자를 균형 있게 유지하기 위해 미국 달러 자산을 확보하도록 강요하며, 이는 그들의 경제가 지나치게 의존하고 있는 기반이다.

이는 또한 미국 달러가 외국 무역과 자본 흐름에서 덜 지배적이 되어야 함을 의미한다. 미국은 무역 적자를 줄이면서 동시에 미국 달러의 글로벌 패권을 강화할 수는 없다. 이 두 가지는 서로 정반대의 조건을 요구하기 때문이다.

무역 적자를 줄이는 것은 미국 기업, 노동자, 중산층 저축자들에게 이익이 된다. 반면, 미국 달러 패권을 강화하는 것은 월가(Wall Street)와 미국 정부의 제재 권력에 이익이 된다. 미국은 이 중 어느 집단이 더 중요한지 결정해야 한다.”

따라서 트럼프 진영 내부의 갈등과 관세 설계를 둘러싼 기술적, 정치적, 지정학적 논쟁 속에서, 다음과 같은 정치경제적 주요 문제가 논의되고 있다.

(1) 트럼프 행정부는 글로벌 달러 패권에 기득권을 가진 월가와 외교 정책 집단의 이해관계를 계속 따를 것인가? 아니면 이전 행정부들보다 달러의 지위를 일부 양보하고 국내 생산을 우선시하는 일관된 전략을 추구할 준비가 되어 있는가?

(2) 이러한 국내 생산 전략에서, 행정부는 혜택이 단지 부유층에만 집중되지 않도록 필요한 조치를 취할 의지가 있는가? "낙수효과"에 의존하는 것으로는 국내 생산 확대에 기반한 소비의 폭넓은 확장을 지탱할 수 없다.

미국 경제 정책의 일관된 "국민적 케인스주의" 접근법은 이 두 가지 기준을 충족해야 한다. 페티스의 논리를 따른다면, 이러한 조짐을 보인다면 이는 정당화될 수 있는 경제 정책이 될 것이다. 하지만 역사적 관점을 고려했을 때, 도널드 트럼프가 이끄는 우파 성향의 기업 중심 내각이 이 두 가지를 모두 실현할 가능성은 낮아 보인다.

그렇다면 어떤 시나리오가 더 가능성이 높을까? 더욱 가능성이 높은 것은 소비자들에게 피해를 주고 국내 생산이나 미국 거시경제 균형에 긍정적인 영향을 거의 미치지 못하는 비효율적인 보호주의다. 이로 인해 대규모 재정 적자와 정부 부채 발행이 지속되며, 이는 전 세계 투자자들에 의해 흡수될 것이다. 이러한 투자자들은 세계적인 수출 성공에서 발생한 초과 달러 수익을 기반으로 한다. 즉, 일관된 국내 생산 전환이 아니라, 더욱 심화되고 불평등한 현 상태의 지속 가능성이 높아 보인다. 이는 연방 정부의 공백화, 증가하는 불확실성, 그리고 주요 국제 파트너들과의 관계에 심각한 부정적 영향을 미칠 것이다.

이러한 3류 또는 4류 시나리오로의 악화를 막기 위해, 경제 전문 지식에 대한 전략적 호소와 단순화된 자유주의적 경제사 해석을 통해 현재의 2류 시나리오를 방어하는 것은 시급한 상황에 대한 대응책으로 정당화될 수 있다. 분명히, 이는 전문 경제학자들에게 기대할 수 있는 최소한의 태도다. 페티스가 인정하듯, 지금은 역사적으로 중요한 순간이다. 제대로 대처한다면 실제로 긍정적인 변화를 이끌어낼 수 있다. 실패한다면, 위태로운 것은 단순한 교리적 논쟁 이상이다.